中國衛(wèi)生事業(yè)法的學(xué)術(shù)框架

中國傳媒聯(lián)盟據(jù) 中國三農(nóng)觀察網(wǎng) 訊：編者按:由中國衛(wèi)生管理學(xué)科中心的朱傲榮教授等一批衛(wèi)生界的專家委員會起草的這部有關(guān)衛(wèi)生立法的建議，寫的很好，也很及時。它道出了廣大人民群眾的心聲和衛(wèi)生工作者的心愿。可謂順應(yīng)社會各界的殷切所思。中共十八屆四中全會所提出的依法治國思想，在這篇文章中得到了很好的貫徹，是該文章的靈魂，為讓社會各界所知悉文章的根本精神，我們特此隆重向網(wǎng)友推薦它，希望引起廣大人民群眾的關(guān)注，也歡迎您提出寶貴的意見！

中國衛(wèi)生事業(yè)法的學(xué)術(shù)框架

朱敖榮（中國衛(wèi)生管理學(xué)科中心，安徽合肥 230032）

1、前言
1.1、歷史背景
2014年10月20日至23日中共中央召開了十八屆四中全會，決定全面推行依法治國。會議提出：依法治國要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，法治理論，形成完備的法律規(guī)范，實行依法執(zhí)政、依法行政。要完善以憲法為核心的法律體系，必須堅持立法先行，要制訂全國各行各業(yè)的法律、法規(guī)。要恪守以民為本、立法為民理念。要反映人民意志，得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫徹在立法全過程。要增強法律法規(guī)的科學(xué)性、及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。
鑒于中國衛(wèi)生工作長期沒有建立全面、整體的立法體系，特別是缺少一部母法，嚴重影響到人民群眾健康水平的提高。為此，我們中國衛(wèi)生管理學(xué)科中心，經(jīng)過研究，于11月中旬發(fā)起組建了“中國衛(wèi)生事業(yè)立法學(xué)術(shù)委員會”。并于2014年12月1日上午在合肥市安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，舉行了《中國衛(wèi)生事業(yè)立法研討會》。一致認為，當前研制衛(wèi)生立法，十分及時、重要。應(yīng)首先突出“衛(wèi)生事業(yè)法”的制訂，并立即組織力量，于12月8日起草完成了《中國衛(wèi)生事業(yè)法的學(xué)術(shù)框架》（征求意見稿），分送全體委員。12月底前，根據(jù)委員們返回的意見，經(jīng)過整理，又于2015年1月23日形成了《衛(wèi)生事業(yè)法》(第一次修改稿)。為了能趕上今年3月初的全國兩會討論參考，我們又于2015年2月13日在原地址，召開了春節(jié)茶話會，討論了《衛(wèi)生事業(yè)法》的定稿問題，并在2月15日完成了第二次修改稿。
由于全國人大教科文衛(wèi)委員會于2014年12月30日，在北京召開了第一次《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》（下簡稱《衛(wèi)生法》）工作機構(gòu)全體會議。明確：《衛(wèi)生法》由全國人大教科文衛(wèi)委員會負責牽頭，下設(shè)立法領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組和專家咨詢組。為了適應(yīng)以上情況，我們特向全國人大教科文衛(wèi)委員會，報送了“關(guān)于申請成立中國衛(wèi)生事業(yè)立法學(xué)術(shù)研究小組的報告”。
1.2、經(jīng)驗教訓(xùn)
新中國成立65年來，衛(wèi)生事業(yè)呈現(xiàn)波浪式的發(fā)展。有成功、有失敗、有經(jīng)驗、有教訓(xùn)，新中國成立的前30年，衛(wèi)生事業(yè)取得了巨大的成就，被國際公認為發(fā)展中國家的衛(wèi)生典范。主要成功經(jīng)驗有五條：
衛(wèi)生工作四大方針：面向工農(nóng)兵；預(yù)防為主；團結(jié)中西醫(yī)；衛(wèi)生工作與群眾運動相結(jié)合。
衛(wèi)生發(fā)展的三大支柱：建立三級衛(wèi)生機構(gòu)；建立三級衛(wèi)生隊伍；建立三種醫(yī)療保障制度。
衛(wèi)生事業(yè)的四大特色：明確衛(wèi)生福利事業(yè)；明確國家和集體兩種所有制；明確低投入、高效益；明確堅持國際支援、派醫(yī)療隊。
衛(wèi)生事業(yè)的五大創(chuàng)新：創(chuàng)建中國新醫(yī)藥學(xué)的衛(wèi)生隊伍服務(wù)；農(nóng)村初級衛(wèi)生保健服務(wù)；城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)；家庭全科醫(yī)學(xué)服務(wù)；全國愛國衛(wèi)生運動服務(wù)。
衛(wèi)生事業(yè)的十大衛(wèi)生明珠：（1）地位。生命最寶貴，健康應(yīng)第一。中國民生序列：應(yīng)是健康第一，教育優(yōu)先，住房、就業(yè)、養(yǎng)老有序解決；（2）性質(zhì)。衛(wèi)生事業(yè)可調(diào)整為福利性的公益事業(yè)。體現(xiàn)為國家主導(dǎo)，社會、群眾共擔責任；（3）方向。表現(xiàn)為以農(nóng)村為重點，城鄉(xiāng)結(jié)合；預(yù)防為主，防治結(jié)合；中西醫(yī)并重，中西醫(yī)結(jié)合；依靠科技與教育；動員全社會參與；為保障人民健康服務(wù)；（4）目標。應(yīng)實現(xiàn)三滿意。即人民群眾、醫(yī)務(wù)人員、黨政領(lǐng)導(dǎo)三滿意。人民群眾滿意，體現(xiàn)為人人享有優(yōu)質(zhì)、廉價、安全、就近、逐漸減免費的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。醫(yī)務(wù)人員滿意，體現(xiàn)為救死扶傷的白衣天使，享有受人尊敬的公務(wù)員、教師同樣待遇。黨政領(lǐng)導(dǎo)滿意，體現(xiàn)在人民群眾的表彰；（5）調(diào)整衛(wèi)生總費用的籌集和使用。總費用建議占國家GDP的7%，其中國家占50%，社會占30%，群眾占20%。可將醫(yī)療保障調(diào)整為健康保障。并保證衛(wèi)生工作的正常運行；（6）將所有制調(diào)整為股份合作制、集體所有制、公私混合所有制，原則上不搞控股私有制；（7）推動城鄉(xiāng)衛(wèi)生機構(gòu)一體化管理，加強愛國衛(wèi)生運動。解決看病難、看病貴，實現(xiàn)三滿意；（8）創(chuàng)建中國新醫(yī)藥學(xué)的衛(wèi)生隊伍。內(nèi)含停辦專科，只辦本科，推行中升專、專升本進修教育，將醫(yī)生全部提高到本科以上；（9）統(tǒng)一創(chuàng)建家庭全科醫(yī)學(xué)獨立學(xué)科，舉辦全科醫(yī)學(xué)院（系）和專業(yè)；（10）充分發(fā)揮中國衛(wèi)生管理學(xué)科的作用，促使學(xué)科盡快成熟，推動衛(wèi)生事業(yè)飛躍發(fā)展。
失敗的教訓(xùn)：反思20世紀90年代衛(wèi)生工作所走過的彎路，主要是醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域市場化、私有化、商業(yè)化造成的。由于醫(yī)患雙方的信息不對稱，醫(yī)療衛(wèi)生是一個“市場失靈”的典型領(lǐng)域。結(jié)果出現(xiàn)了80%的衛(wèi)生資源集中在大城市，其中2/3又集中在大醫(yī)院。大醫(yī)院執(zhí)行的是收費補償，創(chuàng)收發(fā)展。還表現(xiàn)為大處方、大檢查、高收費、高工資。平均每家公立醫(yī)院，政府財政補助，不到醫(yī)院總收支的10%，90%要靠醫(yī)療收入來平衡。現(xiàn)實結(jié)果是大量病人集中在大城市、大醫(yī)院。看病難、看病貴的現(xiàn)象，長期不能妥善解決。
這次衛(wèi)生立法應(yīng)從經(jīng)驗教訓(xùn)中找出開拓創(chuàng)新的發(fā)展道路。
1.3、立法期待
衛(wèi)生立法，要恪守以民為本、立法為民理念。要反映人民意志，得到人民擁護。由于衛(wèi)生事業(yè)關(guān)系到全體人民群眾和每個家庭的切身利益。因此，衛(wèi)生立法，必須發(fā)動人民群眾共同參加，不能停留在少數(shù)人起草，少數(shù)人討論通過。應(yīng)當將征求意見稿，交給全體人民和每個家庭討論，提出修改補充意見。最后定稿，也應(yīng)得到人民群眾的同意和擁護。如能真正這樣做了，將會推動衛(wèi)生事業(yè)的蓬勃發(fā)展。否則，將仍然是走過場，老一套，不解決問題。
1.4、名稱可進一步商榷
作為衛(wèi)生母法，名稱可考慮選用《中國衛(wèi)生事業(yè)法》、《中國衛(wèi)生法》、《中國醫(yī)療衛(wèi)生法》或《中國健康法》。《基本醫(yī)療衛(wèi)生法》的名稱似不適宜。理由是：基本和非基本就很難界定。且醫(yī)學(xué)科學(xué)的發(fā)展，均宜向新的邊緣學(xué)科發(fā)展，如老年醫(yī)學(xué)、慢性病學(xué)，等就急需擴大范圍和研究提高。若用“基本”來限止，就不符合醫(yī)學(xué)科的發(fā)展規(guī)律。
2、五大問題
2.1、中國衛(wèi)生事業(yè)的地位、性質(zhì)、方向和目標。
地位：生命最寶貴，健康應(yīng)第一。生命和健康是人民群眾最寶貴、最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益。緊密關(guān)系到經(jīng)濟、科技、社會發(fā)展和家庭幸福。黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)將此列為民生問題的首位，中國民生序列應(yīng)是:健康第一，教育優(yōu)先，住房、就業(yè)、養(yǎng)老有序解決。
性質(zhì)：衛(wèi)生事業(yè)可上升為福利性的公益事業(yè)。體現(xiàn)為國家主導(dǎo)，社會、群眾共擔責任。
方向：根據(jù)衛(wèi)生事業(yè)長期積累的實踐經(jīng)驗，方向可明確為:以農(nóng)村為重點，城鄉(xiāng)結(jié)合；預(yù)防為主，防治結(jié)合；中西醫(yī)并重，中西醫(yī)結(jié)合；依靠科技與教育；動員全社會參與；為保障人民健康服務(wù)。
目標：應(yīng)實現(xiàn)三滿意。一是人民群眾的滿意。表現(xiàn)為人人享有優(yōu)質(zhì)、廉價、安全、就近、逐步減免費的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。二是醫(yī)務(wù)人員的滿意。體現(xiàn)為救死扶傷的白衣天使，享有受人尊敬的公務(wù)員，教師同樣待遇。三是黨政領(lǐng)導(dǎo)滿意。體現(xiàn)在人民群眾的表彰。
2.2、中國衛(wèi)生事業(yè)的經(jīng)費問題，重點在衛(wèi)生總費用的籌集和使用
國際上對衛(wèi)生經(jīng)費的通行做法是，政府收稅后，將稅收的一定比例反饋給納稅人，主要使用在醫(yī)療衛(wèi)生和教育兩大項，以體現(xiàn)政府關(guān)心人民群眾的健康保障和文化素質(zhì)的提高。
衛(wèi)生總費用的籌集：
籌集方法之一是：適當提高衛(wèi)生總費的科學(xué)分配，建議衛(wèi)生總費用占國家GDP的7%，其中國家占50%，社會占30%，個人占20%，則可較好地完成醫(yī)療衛(wèi)生任務(wù)。
籌集方法之二是：合理的調(diào)整所有制。宜實行具備公有制屬性的股份合作制、集體所有制、公私混合所有制，原則上不搞控股私有制。以調(diào)動公私兩個積極性，以及社會力量參與衛(wèi)生事業(yè)的建設(shè)。
衛(wèi)生總費用的使用：
建議將醫(yī)療保障調(diào)整為健康保障制度，可將總費用的1/2用在需方。健康保障制度的內(nèi)容含：（1）免費：預(yù)防（疾病控制），保健（婦女、兒童），慢病防治，老年保健，健康管理，康復(fù)服務(wù)等。（2）廉價小病防治。（3）大病醫(yī)療保險。（4）商業(yè)保險配合。支付方式可試行：總額預(yù)付、人頭預(yù)付、按病種付費等。達到加強預(yù)防、保健、減輕醫(yī)療支付。
建議將總費用的1/2用在供方。主要內(nèi)容含基本建設(shè)，設(shè)備購置，重點學(xué)科建設(shè)，公共衛(wèi)生服務(wù)，符合國家規(guī)定的離退休人員費用和政策性虧損補貼。以及醫(yī)務(wù)人員的合理工資調(diào)配等。供方的范圍應(yīng)包括城鄉(xiāng)上、中、基三層三級的全部衛(wèi)生機構(gòu)。
2.3、推動城鄉(xiāng)衛(wèi)生機構(gòu)一體化管理，解決看病難、看病貴，實現(xiàn)三滿意。
為了實現(xiàn)三滿意的目標，就應(yīng)該下決心，對衛(wèi)生資源做一次根本性的科學(xué)調(diào)整。堅決貫徹保基本、強基層、建機制的政策。采取城鄉(xiāng)三級衛(wèi)生機構(gòu)一體化管理。就是唯一有效的措施。
城鄉(xiāng)一體化管理，是貫徹黨中央一貫明確的把衛(wèi)生工作重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，發(fā)揮城市支援農(nóng)村衛(wèi)生工作的一項歷史性的重要政策。現(xiàn)階段就應(yīng)更加重視、要求全國各省、市、地等大城市，都要帶領(lǐng)指導(dǎo)周圍一批縣（市）的衛(wèi)生工作。由各大城市黨政領(lǐng)導(dǎo)和衛(wèi)生局局長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分別由三級醫(yī)院、疾病控制中心、婦幼保健站（所）、食品藥品管理局（所）、衛(wèi)生監(jiān)督管理局（所）和醫(yī)學(xué)教育院（校）等機構(gòu)，形成城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)管理體制，并實現(xiàn)分片負責，獨立競爭發(fā)展，保障全片人民健康水平不斷提高。
城鄉(xiāng)一體化管理建設(shè)的共同經(jīng)驗是：
（1）首先是“強基層”，重點抓好網(wǎng)底建設(shè)。具體是對農(nóng)村行政村的村衛(wèi)生室，城市居民委員會的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，都要配備合格的、有本科以上水平的、具備中西醫(yī)結(jié)合、防治結(jié)合能力、能完成六功能，指中西醫(yī)療、預(yù)防、保健、康復(fù)、健康教育和計劃生育指導(dǎo)任務(wù)的家庭全科醫(yī)生。家庭全科醫(yī)生可以在大學(xué)專業(yè)畢業(yè)生以及本地區(qū)三級衛(wèi)生機構(gòu)內(nèi)，經(jīng)過培訓(xùn)合格醫(yī)生中統(tǒng)一調(diào)配。他們的工資待遇與三級醫(yī)院相同職稱的專科醫(yī)生相同。要重視網(wǎng)底、房屋、設(shè)備條件的配套，使醫(yī)務(wù)人員安心工作，人民群眾認可支持。
（2）其次是“保基本”。具體配套條件是：農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室配套，城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心與服務(wù)站配套。現(xiàn)有的民營、私人診所，也應(yīng)統(tǒng)一納入配套管理。這樣的基層一體化管理，含人、財、物、業(yè)務(wù)、技術(shù)的統(tǒng)一管理。以便實現(xiàn)管轄范圍內(nèi)人民群眾對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的三滿意。
（3）最重要的是“建機制”部分。城鄉(xiāng)三級衛(wèi)生機構(gòu)，應(yīng)實行金字塔型的分級分工組建。高層三級醫(yī)院和預(yù)防、保健、食品、藥品、監(jiān)督、醫(yī)學(xué)教育等機構(gòu)，均應(yīng)嚴格控制規(guī)模，主要負責疑難危重疾病，發(fā)揮各種專業(yè)技能，指導(dǎo)基層和研究提高工作。中層二級醫(yī)院和有關(guān)各類機構(gòu)。主要負責需要住院疾病和各種專業(yè)作用。以及指導(dǎo)基層和學(xué)術(shù)研究工作。基層衛(wèi)生機構(gòu)，則負責大量的常見病、多發(fā)病防治和預(yù)防、保健、康復(fù)等各種健康服務(wù)工作。基層網(wǎng)底是當前建設(shè)的重點，家庭全科醫(yī)生要落實到每個家庭的男女老幼。得到人民歡迎滿意。
城鄉(xiāng)三級分工，要貫徹逐級指導(dǎo)，雙向轉(zhuǎn)診，基層首診，要制訂不同機構(gòu)疾病診療范圍，明確雙向轉(zhuǎn)診的技術(shù)標準，要逐步探索分級用藥、分級定價、分級支付辦法。要開展家庭全科醫(yī)生與居民契約服務(wù)，要開展城鄉(xiāng)居民醫(yī)保門診統(tǒng)籌工作。醫(yī)保支付政策要進一步向基層傾斜。要探索三級機構(gòu)的區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃工作、三級機構(gòu)人、財、物的統(tǒng)一管理。醫(yī)務(wù)人員的統(tǒng)一調(diào)配。儀器設(shè)備的統(tǒng)一使用。人員工資的統(tǒng)一績效考核，高、中、基三層工資基本相同，均保持公務(wù)員水平。財務(wù)實行收支兩條線。如能實現(xiàn)以上一系列城鄉(xiāng)一體化管理改革。就有希望解決看病難、看病貴，實現(xiàn)三滿意。
建議加強愛國衛(wèi)生運動，培養(yǎng)良好生活方式：戒除煙酒，飲食合理，運動常態(tài)，心情舒暢，起居規(guī)范，改善環(huán)境，養(yǎng)生保健，平時要及時進行預(yù)防、保健、門診、住院。小病不成大病，大病不成重病，重病科學(xué)防治。力爭做到不生病、少生病。
2.4、創(chuàng)建中國新醫(yī)藥學(xué)的衛(wèi)生隊伍。
由毛澤東主席和周恩來總理積極倡導(dǎo)的，通過中西醫(yī)結(jié)合，創(chuàng)建中國新醫(yī)藥學(xué)，已有50多年歷史。現(xiàn)在總結(jié)中國新醫(yī)藥學(xué)，可概括為：要培養(yǎng)造就既高于、優(yōu)于中醫(yī)，又高于、優(yōu)于西醫(yī)；并具備預(yù)防為主，防治結(jié)合；中西醫(yī)并重，中西醫(yī)結(jié)合的醫(yī)藥衛(wèi)生隊伍。我們已經(jīng)做了大量工作，取得了有益的經(jīng)驗和成績，但還沒有滿意的完成這項任務(wù)。
中醫(yī)的精華是“整體平衡，辯證論治”，西醫(yī)的精華是“科學(xué)診斷，重點突破”。現(xiàn)在中西醫(yī)之間都已互相理解，認識到中西醫(yī)結(jié)合，能優(yōu)勢互補，共同提高。
目前的過渡階段，已經(jīng)自然形成了三種過渡形式：即西醫(yī)兼學(xué)中醫(yī)、中醫(yī)兼學(xué)西醫(yī)、中西結(jié)合醫(yī)。目前中醫(yī)藥大學(xué)內(nèi)已開設(shè)了中西醫(yī)結(jié)合學(xué)院，直接培養(yǎng)中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)生。看來是一種必然趨勢。
根據(jù)國際的成功經(jīng)驗，由于醫(yī)生擔負著人民生命、健康的責任。因此一般做醫(yī)生必須是本科以上水平。故建議:停辦專科，可改辦本科。對在職醫(yī)生，可推行中升專、專升本的進修教育。用3-5年時間，將全部醫(yī)生都提高到本科以上水平。
在創(chuàng)建中國新醫(yī)藥學(xué)的過程中，有一個突出的亮點，是中國必須創(chuàng)建家庭全科醫(yī)學(xué)的獨立學(xué)科，舉辦全科醫(yī)學(xué)院（系）和專業(yè)。中國如何建立全科醫(yī)生隊伍，關(guān)系到整體衛(wèi)生事業(yè)的成敗，也是當前衛(wèi)生改革的分歧焦點之一。目前國內(nèi)有兩大學(xué)派。一派主張臨床二級學(xué)科，培養(yǎng)成西醫(yī)臨床全科醫(yī)生。另一派則主張搞家庭全科醫(yī)學(xué)獨立學(xué)科，培養(yǎng)的則是中西醫(yī)結(jié)合的防治結(jié)合的全科醫(yī)生，這一學(xué)派同時還可以為創(chuàng)建中國新醫(yī)藥學(xué)，積累經(jīng)驗。我們主張兩種學(xué)派都可以允許試驗。
2、5、要充分發(fā)揮中國衛(wèi)生管理學(xué)科的作用。
2014年10月是安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院成立三十周年。我們這次參與中國衛(wèi)生事業(yè)立法的學(xué)術(shù)活動，正可以反映出我國衛(wèi)生管理學(xué)科長期學(xué)術(shù)研究的精華成果。當前我國衛(wèi)生管理學(xué)科的建設(shè)，還有幾個問題需要研究解決。
（1）應(yīng)配合中央和地方，對在職衛(wèi)生管理干部進行培訓(xùn)，進修提高工作。主要是針對非衛(wèi)生管理專業(yè)人員，從一般業(yè)務(wù)技術(shù)崗位，走上管理崗位時，要做到經(jīng)過培訓(xùn)，憑證上崗。這對保證提高衛(wèi)生管理干部質(zhì)量，十分重要。另外對屬于專業(yè)衛(wèi)管干部，也應(yīng)考慮，每隔2-3年，也應(yīng)組織培訓(xùn)，以提高工作能力。
（2）可以在安徽醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院的基礎(chǔ)上，增設(shè)幾個國家級的中國衛(wèi)生管理機構(gòu)。第一，是中國衛(wèi)生管理學(xué)會，可將衛(wèi)生經(jīng)濟、醫(yī)院管理和社會醫(yī)學(xué)等學(xué)術(shù)組織，統(tǒng)一管理起來。第二，是中國衛(wèi)生管理學(xué)院，可將全國各地的衛(wèi)生管理教育機構(gòu)，統(tǒng)一管理起來。第三，是中國衛(wèi)生管理學(xué)科中心，可將全國各地的衛(wèi)生管理學(xué)術(shù)機構(gòu)，統(tǒng)一管理起來。以上機構(gòu)，均應(yīng)由國家衛(wèi)生計生委，統(tǒng)一審批，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可作為有力的智庫單位，協(xié)助中央工作。

全國人大科教文衛(wèi)委員會：
現(xiàn)送上《中國衛(wèi)生事業(yè)法的學(xué)術(shù)框架》，供大會參考。

此致
敬禮

中國衛(wèi)生管理學(xué)科中心
2015年3月2日

來源:中國三農(nóng)觀察網(wǎng)

中國傳媒聯(lián)盟糾錯QQ：2230587892

(責任編輯：夢晶)