姜明安教授

　　中國傳媒聯(lián)盟 據(jù) 法制晚報(bào)訊 (記者 紀(jì)欣)行政訴訟法，俗稱“民告官法”。2013年底，《行政訴訟法修正案(草案)》提交全國人大常委會(huì)審議，這也是該法在頒布實(shí)施二十多年后的首次大修。如何修法才能解決廣受詬病的立案難、審理難和執(zhí)行難這“三難”問題？

　　日前，在北京大學(xué)“博雅公法論壇”上，姜明安教授詳細(xì)分析了修法的四種可選方案。他認(rèn)為，從有利于擺脫地方干預(yù)及改革成本較低等幾個(gè)層面考慮，提級管轄的方案似乎可取。法制晚報(bào)作為媒體支持單位受邀參加。

　　專家觀點(diǎn)

　　姜明安教授表示，有關(guān)《行政訴訟法》究竟該如何修改的爭論，民間和官方討論了七八年，至今各方面還在爭論和博弈中。歸納起來，主要有四種方案可供立法者選擇。

　　●方案一相對集中管轄

　　由人大法工委起草的《行政訴訟法修正案(草案)》選取的就是這個(gè)方案，即高級人民法院可以確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件。

　　例如，海淀區(qū)法院依北京市高級法院的指定，可以受理西城區(qū)、朝陽區(qū)的案件，以此來減少地方對行政案件的干預(yù)。

　　跨行政區(qū)域管轄審案，增大了行政機(jī)構(gòu)干預(yù)案件的難度，同時(shí)也不會(huì)產(chǎn)生大的體制變動(dòng)。

　　●方案二行政法院模式

　　該模式又可分為兩種形式：一種是將行政庭從普通法院分出來，改為行政法院，提高它的權(quán)威性。這樣不僅提高了行政法院的地位，也有利于積累行政審判經(jīng)驗(yàn)。但這種做法不能解決地方干預(yù)的問題。

　　第二種形式是打破行政區(qū)域設(shè)置，與行政區(qū)劃脫離。將三個(gè)縣、五個(gè)縣組合在一起，設(shè)一個(gè)基層行政法院；將三個(gè)市、五個(gè)市組合在一起，設(shè)一個(gè)中級行政法院；高級法院不變。這種由幾個(gè)地方共同設(shè)一個(gè)行政法院的做法，打破了行政干預(yù)，也可以把行政法官集中在一起。但是，這種做法的缺點(diǎn)是改革的成本會(huì)大一點(diǎn)，因?yàn)橐匦略O(shè)置辦公用樓等。

　　姜明安教授表示，這種行政法院模式的修法方案雖然好，但實(shí)現(xiàn)的可能性是非常低的，目前設(shè)立行政法院的條件還不成熟。

　　●方案三提級管轄

　　提級管轄方案指的是將一審行政案件提到由中級法院管轄，撤銷基層法院的行政庭。

　　姜明安教授明確表示更贊成這種修法方案。他闡述理由如下：第一，區(qū)縣級法院審理涉及所在區(qū)縣級政府及其部門(如公安、財(cái)政、國土、教育等部門)的案件特別難于擺脫地方干預(yù)，難以公正。

　　第二，中級法院管轄第一審行政案件，二審直接由省高院審理。這樣就直接擺脫了一審中的縣級地方干預(yù)，也可擺脫二審中的地、市級干預(yù)。

　　姜明安教授表示，這也正是修正案(草案)中“確定若干基層法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”的方案做不到的。

　　第三，基層法院行政案件太少(平均每個(gè)基層法院每年受案約30件，平均每月不到3件)。這既不利于節(jié)約司法資源，也不利于審判人員積累行政審判經(jīng)驗(yàn)。

　　同時(shí)，由于基層法院行政案件太少，一些行政法官因無活兒干而被借調(diào)去搞非訴執(zhí)行，如征收、拆遷等，這使行政相對人對民告官訴訟失去信任和信心。

　　第四，建立行政法院。這種對行政審判體制做重大改革的方案在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)。

　　當(dāng)然，實(shí)行中級法院管轄第一審行政案件的方案，有人會(huì)擔(dān)心給訴訟當(dāng)事人帶來不便。這種擔(dān)心不必要，因?yàn)榻窈笾屑壏ㄔ喝缂泄茌犚粚徯姓讣稍O(shè)置多個(gè)巡回審判庭。同時(shí)，規(guī)定巡回審判庭受案、審案時(shí)主要設(shè)在區(qū)縣基層法院，甚至可設(shè)在原告所在的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，以便于當(dāng)事人訴訟。

　　●方案四最高法設(shè)分院

　　這個(gè)方案是最高人民法院提出的，其內(nèi)容就是由最高法在全國各大區(qū)(東北、西北、東南、西南等)設(shè)立最高法院分院或者派出法庭主管行政訴訟，同時(shí)，將行政訴訟二審制改為三審制。

　　在基層法院一審，中級法院二審，然后可到最高法院分院或者派出法庭三審。案子到了大區(qū)的行政法院(最高法院分院或者派出法庭)，不要說縣市干預(yù)不了，省級干預(yù)都很難。

　　姜明安教授指出，現(xiàn)在的行政訴訟從事實(shí)上講，是有三審、四審，甚至五審的。由于當(dāng)事人案結(jié)不了，就會(huì)不斷申訴，法院也就要不斷再審。如果從制度上就規(guī)定三審后不再受理申訴，可以更好地保障公正與效率的統(tǒng)一。

　　1949-1979年沒有行政訴訟，所以也不存在行政審判體制。

　　1980-1982年開始有了行政訴訟的萌芽：普通法院按照單行法受理行政案件，不過當(dāng)時(shí)沒有統(tǒng)一的行政訴訟法，沒有建立統(tǒng)一的行政訴訟制度，僅靠幾個(gè)單行法的規(guī)定。

　　1982-1986年制定了《民事訴訟法(試行)》，該法第3條規(guī)定，凡是法律規(guī)定法院受理的行政案件，按照民事訴訟程序?qū)徖怼＿@樣，那個(gè)時(shí)期規(guī)定法院受理的行政案件的法律法規(guī)有《食品衛(wèi)生法》、《森林法》、《藥品管理法》、《征用土地條例》等幾十項(xiàng)。

　　1986-1990年行政審判體制開始轉(zhuǎn)向雙軌制，有的地方開始設(shè)立專門行政庭審理行政案件，沒有設(shè)行政庭的仍在民事庭審理行政案件。

　　1990年-至今制定了《行政訴訟法》，統(tǒng)一了行政審判體制，所有行政案件都由法院行政庭受理。

　　文/記者 紀(jì)欣

(原標(biāo)題：民告官直接到中院更可行)